Segurança Social. "Estamos folgadíssimos por causa da imigração. Mas não se deve confundir a fotografia do presente com uma garantia para o futuro"

ENTREVISTA II António Correia de Campos, ex-ministro da Saúde e um dos impulsionadores do primeiro estudo profundo sobre a sustentabilidade da Segurança Social, critica a falta de pluralidade do grupo liderado por Jorge Bravo, dominado por funcionários públicos e membros de gabinetes, e avisa que uma reforma num tema "tão ideologicamente quente" exige independência e credibilidade

A horas da apresentação do estudo pedido pelo Governo para avaliar a sustentabilidade da Segurança Social, o ex-ministro António Correia de Campos, que coordenou o Livro Branco da Segurança Social, critica a falta de pluralidade do grupo de trabalho liderado por Jorge Bravo. “Se o Governo quer fazer uma reforma da Segurança Social, não pode fazer uma reforma baseada apenas em funcionários públicos”, afirma à CNN Portugal.

“Isto não é uma comissão plural”, acusa. Correia de Campos aponta a forte presença de funcionários da Administração Pública e de membros de gabinetes ministeriais, em contraste com o Livro Branco, que reuniu partidos, sindicatos, académicos e altos quadros do Estado. O novo estudo será apresentado esta terça-feira de manhã e deverá avaliar os riscos financeiros do sistema e propor medidas para garantir o pagamento das pensões.

Rejeitando a existência de uma crise financeira imediata, o antigo governante, que se encontra a preparar um livro precisamente sobre este tema, salienta que “hoje estamos folgadíssimos”, atribuindo a atual folga à entrada de imigrantes em idade ativa. Mas alerta que essa pressão chegará mais tarde, quando os trabalhadores que hoje reforçam as contribuições adquirirem direitos e começarem a receber pensões.

Correia de Campos recupera também uma das propostas mais polémicas do Livro Branco, que coordenou em 1996. “O plafonamento é uma ideia socialmente validíssima”, afirma, assumindo ter contribuído para a demonização do conceito. E avisa que o discurso permanente sobre a insustentabilidade do sistema e a redução das futuras pensões pode afastar os mais jovens das contribuições: “É um incentivo. É um incentivo para tentar fugir aos descontos”.

À CNN Portugal, critica também os benefícios extraordinários que tratam da mesma forma carreiras contributivas diferentes. “A maior parte dos pensionistas com pensões baixas tem pensões baixas porque não contribuiu”, afirma. “Uns foram certinhos, contribuíram; aqueles não contribuíram. E todos recebem, por igual, esses benefícios políticos.” Uma equiparação que, avisa, leva quem descontou a perguntar: “Porque é que eu estou a contribuir para a Segurança Social?”
 

Andamos constantemente a falar da sustentabilidade da Segurança Social, mas de que estamos a falar em concreto? Estamos apenas a falar do regime contributivo? O que está em causa quando falamos de sustentabilidade.

O sistema de Segurança Social é constituído, basicamente, por três peças. A primeira é o sistema de proteção social de cidadania, com prestações independentes da situação ocupacional ou contributiva da pessoa. Inclui toda a ação social, a solidariedade e a proteção social, com prestações como o rendimento social de inserção, o complemento extraordinário de solidariedade ou o complemento solidário para idosos.

A segunda, e mais importante, é o sistema previdencial. Assenta numa relação sinalagmática: paga-se e tem-se, em troca, o direito a uma pensão. É uma relação baseada na solidariedade interprofissional e intergeracional. A terceira componente é a complementar, que abrange fundos de pensões e formas de poupança individual, como os Planos de Poupança Reforma (PPR). Quando, em termos genéricos, se fala de uma crise de sustentabilidade, está-se sobretudo a falar do sistema previdencial. Mas a Caixa Geral de Aposentações é outra parcela que tem de entrar numa análise macro do sistema.

O sistema de proteção social de cidadania já é totalmente suportado pelo Orçamento do Estado?

Hoje, sim. Durante muitos anos não foi assim: o Estado pagava uma boa parte da ação social através das receitas da própria Segurança Social. Isso levou os sindicatos, muito legitimamente, a dizer que havia uma dívida do Estado à Segurança Social. Chegámos a contabilizar essa dívida na Comissão do Livro Branco.

A separação das fontes de financiamento já estava prevista na Lei de Bases de 1984, mas, na prática, as coisas continuavam misturadas. A Lei de Bases de 2000 e as leis posteriores fizeram uma clarificação importante.

Atualmente, essas prestações, ao serem suportadas pelo Orçamento do Estado, já não pesam financeiramente na Segurança Social?

Já não. E na altura da crise da troika, o Estado chegou a transferir para a Segurança Social verbas extraordinárias que atingiram cerca de 1.400 milhões de euros, mas aí para cobrir necessidades do pilar contributivo.

A Comissão do Livro Branco, que liderou, foi o primeiro grande trabalho a levantar a questão da sustentabilidade da Segurança Social. Mais uma vez, estávamos a falar do regime previdencial. O que mudou de lá para cá neste sistema?

O Livro Branco teve efeitos muito importantes. Um deles foi começar-se a contar toda a carreira contributiva [na formação da pensão] para evitar a manipulação das pensões. Havia pessoas que faziam descontos mínimos no início da carreira e depois despejavam grandes quantias nos últimos cinco, dez ou quinze anos. Isso permitia manipulações, sobretudo por trabalhadores independentes e pelos mais bem informados e mais bem colocados na sociedade. Era uma injustiça gravíssima.

Outra consequência foi colocar na lei a possibilidade de haver um limite máximo para as pensões, o famoso plafonamento, e fundos de base ocupacional. Insisti também em incluir a Caixa Geral de Aposentações na análise, apesar da oposição de quem entendia que o mandato da Comissão devia limitar-se ao regime previdencial. Eu achava que era obrigatório olhar para tudo.

No livro que estou a preparar vou ter uma secção sobre o plafonamento em que assumo as culpas mediáticas que tive na demonização dessa palavra e dessa ideia.

Continua a defender o plafonamento?

É uma ideia socialmente validíssima: é uma ideia de justiça social, para impedir que pensões muito elevadas esgotem recursos da Segurança Social e para reduzir as possibilidades de manipulação dos mais bem informados e mais bem colocados.
Mas porque é que isso aconteceu? Por que existiu essa demonização na altura?

Houve uma forte resistência sindical e, no fundo, um egoísmo etário, um egoísmo social. Quem estava a cinco ou dez anos da reforma não aceitava que lhe cortassem a possibilidade de receber uma pensão quase igual ao último salário. As centrais sindicais invocavam também a proteção das expectativas legítimas.

Podiam ter sido criados regimes de transição, com um escalonamento muito lento. Mas havia igualmente um problema financeiro. O plafonamento criava um défice inicial e era preciso encontrar uma forma de o suportar. A outra questão é ideológica, porque o plafonamento, na prática, obriga a que alguns descontos que iam para a Segurança Social passem a ser utilizados pelo seu titular para aquilo que quiser, na prática.

A esquerda sindical receava que isso abrisse a porta aos seguros e aos fundos de pensões privados. Havia boas razões para esse receio, como se viu na crise financeira de 2008 e em experiências como a da Polónia. Há argumentos bons para qualquer dos lados.

Hoje há condições para introduzir plafons?

Se tivéssemos introduzido esse regime há 30 anos hoje estaríamos absolutamente sossegados. Não tínhamos esta discussão, porque as coisas estavam resolvidas. Na altura, estimou-se que a transição exigiria cerca de 80 milhões de contos, aproximadamente 400 milhões de euros. A preços de hoje, seria um valor bastante superior.

E hoje?

Hoje é completamente diferente. Tudo o que se faça tem de ser de forma muito gradual. A parametrização introduzida pela reforma liderada pelo então ministro Vieira da Silva faz recair parte do ajustamento sobre os futuros pensionistas, através de taxas de substituição mais baixas. A alternativa era pôr as gerações atuais a pagar duas vezes: pagar as pensões que estão hoje em pagamento e, ao mesmo tempo, capitalizar as suas próprias pensões. Há sempre alguém que tem de pagar. A única coisa que se pode fazer é fazer o custo deslizar no tempo.

Já falámos dos ensinamentos do Livro Branco e do que este tipo de trabalho pode trazer. Hoje temos razões para dizer que existe um problema de sustentabilidade financeira na Segurança Social?
Hoje, no dia de hoje, estamos muito bem. Estamos folgadíssimos, em grande medida por causa da imigração. Os imigrantes estão numa fase da vida em que são contribuintes líquidos para a Segurança Social e quase não geram despesa.

Mas, daqui a 25 ou 30 anos, terão adquirido direitos. Fiquem ou não em Portugal, há acordos entre países que permitem reconhecer as carreiras contributivas e teremos de pagar essas pensões. A folga atual não elimina o problema de longo prazo. Hoje, quando se juntam os superavits da Segurança Social com os défices do Orçamento do Estado, o resultado consolidado dá uma situação muito favorável. Mas não se deve confundir essa fotografia do presente com uma garantia para o futuro.

"A maior parte dos pensionistas com pensões baixas tem pensões baixas porque não contribuiu"

Os fundos de base ocupacional - ou os fundos de pensões de empresas - são apontados como um possível complemento à Segurança Social. Mas não tivemos já, em Portugal, maus exemplos da utilização desses fundos? Como os casos de transferências de vários fundos de pensões de empresas públicas para o para a Caixa Geral de Aposentações em que as reservas transferidas se esgotaram e às responsabilidades que se mantêm?

Tivemos. Foram decisões puramente oportunísticas e temporárias. Foi-se buscar dinheiro para equilibrar as contas públicas e mostrar que o défice não ultrapassava, ou ficava próximo, dos 3%. Foi muito negativo e injusto.
Havia empresas - o fundo da Portugal Telecom, por exemplo, também foi absorvido - que pagavam complementos de pensão aos trabalhadores. A pensão cobria apenas uma parte do último salário e as grandes empresas ofereciam um complemento para atrair trabalhadores. O Estado ficou, assim, obrigado a pagar não apenas as pensões legalmente devidas, mas também os complementos previstos em antigos contratos coletivos de trabalho. Ficámos com todas essas responsabilidades em troca de fundos que foram utilizados para tapar buracos de tesouraria e orçamentais.

Essas experiências não nos devem fazer preocupar com os regimes complementares?

Sim. A legislação sobre os regimes complementares tem de ser muito, muito, muito discutida. E repare: a Suécia levou 20 anos a fazer a reforma da Segurança Social.

Hoje fala-se muito na capitalização virtual, ou nocional, que é uma capitalização fictícia. O trabalhador vai descontando, mas sabe que tem uma conta e pode consultar quanto é que lá está. Esse dinheiro não fica parado — circula no sistema pay-as-you-go —, mas as pessoas sabem o direito que estão a formar. Isso pode levá-las a aumentar a contribuição e, sobretudo, a não defraudar o sistema.

Outra coisa que contribui para a desmoralização das diferentes lógicas são os subsídios especiais, os benefícios anormais atribuídos a pensionistas com pensões baixas. A maior parte dos pensionistas com pensões baixas tem pensões baixas porque não contribuiu. E há quem também receba uma pensão baixa, mas tenha contribuído, ainda que pouco. Uns foram certinhos e contribuíram; outros não contribuíram. Depois, todos recebem por igual esses benefícios políticos.

Isso foi muito denunciado no Livro Branco, que recomendou ao Governo a criação, por lei, de mecanismos rígidos de atualização das pensões. A ideia era que as pensões aumentassem todos os anos segundo uma percentagem determinada, e não em função da proximidade das eleições. Durante alguns anos, foi assim.

Através dos aumentos extraordinários?

Através dos aumentos extraordinários. E este Governo já fez isso uma ou duas vezes também. Portanto, isso é tremendo, porque, para quem está no fundo da escala é um desincentivo: “Porque é que estou a contribuir para a Segurança Social? Porque é que estou a contribuir?” Acaba toda a gente por receber o mesmo, contribua ou não contribua.

Disse-nos que não temos hoje um problema de sustentabilidade da Segurança Social no regime previdencial, mas podemos vir a ter daqui a 30 anos. Qual é que é a solução?

Não acho que venhamos inevitavelmente a ter um problema. Podemos vir a ter, mas ninguém sabe o que acontecerá. Há 20 ou 30 anos, ninguém antecipava uma guerra entre a Ucrânia e a Rússia nem imaginava o Estreito de Ormuz como um joguete nas mãos de grandes potências. Os riscos de perturbação mundial são muitíssimo mais elevados hoje. Qualquer projeção a 30 anos tem de ser lida com essa incerteza.

Uma dessas projeções é a do Ageing Report, que estima que, entre 2040 e 2050, a taxa de substituição média caia de 86,5% para 37%, em parte devido à entrada dos novos funcionários públicos no regime geral a partir de 2006. Esse número foi contestado num estudo apresentado recentemente por Vieira da Silva e Vítor Junqueira. O próprio Gabinete de Estudos do Ministério das Finanças admitiu que as estimativas enviadas à Comissão Europeia foram construídas para calcular a evolução da despesa com o envelhecimento, e não diretamente as taxas de substituição. Acredita numa queda desta dimensão?
Não, não acredito. Não é certo que venha a haver este choque súbito.

"Isto não é uma comissão plural"

Regressando ao Livro Branco, que tipo de lições devemos retirar deste tipo de trabalhos?

A Comissão do Livro Branco era constituída por representantes de todos os partidos. Até a Intersindical estava representada. Estavam lá pessoas do CDS, altos funcionários, académicos da direita e da Universidade Católica, como Miguel Gouveia e Diogo Lucena, pessoas de esquerda, como Boaventura de Sousa Santos, e independentes, como Carlos Pereira da Silva.
A comissão produziu um relatório com uma posição maioritária, mas também com declarações de voto. Houve até uma declaração de voto longa, subscrita por quatro pessoas, entre as quais Alfredo Bruto da Costa. Isto é o que se chama uma comissão plural: as conclusões estão à vista de todos e é possível perceber as discordâncias entre os seus membros.

É também o que os Estados Unidos fazem quando muda a maioria governamental: criam uma comissão para analisar a situação da Segurança Social. Neste momento, o fundo que paga as pensões de velhice e sobrevivência nos EUA está a cerca de seis anos de esgotar as reservas. Trump diz que vai taxar os ricos para resolver o problema. Resta saber se o fará e se conseguirá dinheiro suficiente para tapar o buraco.

Mas acredita que este novo relatório está um bocadinho contaminado politicamente por serem todos da mesma área?

Não, não estou a falar do relatório. Digo que, se o Governo quer fazer uma reforma da Segurança Social, não pode fazer uma reforma baseada apenas em funcionários públicos. Jorge Bravo é conhecido por ter assinado vários estudos e trabalhos para fundos de pensões. Elsa Gomes é vice-presidente do Instituto da Segurança Social. Carla Castro, ligada à Iniciativa Liberal, é a única pessoa independente da Administração Pública. Depois temos Raquel Andrada, do gabinete da ministra do Trabalho; Joana Vicente, economista-chefe do Ministério das Finanças; Fátima Mestre e Hugo Resina, de gabinetes governamentais; Nuno Miguel Venes e Pedro Serrasqueiro, do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social; Luís Miguel Bernardo Farrajota, do Instituto de Informática; Vasco Costa, da Caixa Geral de Aposentações; e João Gonçalves, diretor-geral da Segurança Social. Isto não é uma comissão plural. É uma composição fortíssima, na maioria, de funcionários públicos. E não são apenas funcionários, são também membros de gabinetes.

O trabalho da Comissão do Livro Branco - e não quero estar agora a enaltecer os meus méritos - foi diferente. Hoje talvez já não tivesse a capacidade nem a coragem de fazer aquilo. Vinha do Banco Mundial, cheio de ímpeto reformista, e acreditei que António Guterres [então primeiro-ministro] comungava desse ímpeto. Vinha com capacidade para lutar de forma independente e absolutamente objetiva.

É preciso que as indicações que saiam destes grupos sejam credíveis e estejam sustentadas em trabalhos em que as pessoas acreditem?

Estas pessoas são respeitáveis. Não tenho razão nenhuma para não acreditar nelas. Agora, este é um tema tão ideologicamente quente que, mesmo quando as pessoas acham que estão a ser isentas, é muito difícil sê-lo. Como dizia há pouco, hoje já não teria a isenção que tive em 1996. Estou contaminado. O ambiente político não me daria a mesma independência.

Jorge Bravo coordenou para o Tribunal de Contas um estudo sobre a sustentabilidade da Segurança Social que juntava, na mesma análise, a Caixa Geral de Aposentações e o sistema previdencial. Se estamos a olhar para todos os aspetos macro do sistema, faz sentido analisar os dois em conjunto?

Sou profundamente favorável a que se junte tudo. A análise deve ser conjunta. É isso que fazem todas essas análises, quer as da OCDE, quer o Ageing Report. Se houver um défice na Segurança Social, como aconteceu no tempo da troika, o Estado tem de entrar para o cobrir. O Estado não se vai arriscar a não pagar pensões, porque isso é a queda de qualquer Governo. Portanto, a análise tem de ser feita de forma conjunta. Agora, as contas têm de ser absolutamente rigorosas e despidas de qualquer motivação empresarial. Essa ideia de que a economia perde se não houver fundos de pensões tem de ser demonstrada. Temos o exemplo da crise da Polónia. Em França acontece o oposto: derrubam-se governos quando se tenta aumentar o tempo de trabalho ou a idade da reforma.

Desse ponto de vista, Portugal está muito à frente da maioria dos países europeus. A reforma de 2007 foi muito bem apreciada. Criou o PPR do Estado, e admitiu a possibilidade de criar um teto para as pensões.

A reforma de Vieira da Silva condicionou a criação desse teto à aprovação do Conselho Superior de Segurança Social. A nossa tradição de funcionamento útil dos órgãos colegiais é muito fraca. Mesmo o Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social (FEFSS) tem, creio, um órgão que o tutela e que nunca ouvi.

O gestor do FEFSS disse, numa entrevista em janeiro, que, se pudesse fazer uma única alteração, pediria a redução do limite mínimo obrigatório de investimento do Fundo em dívida pública. Acha que essa redução deve ser feita?

Acho que sim. É uma questão lógica e racional. No longo prazo, as aplicações de maior risco apresentam taxas de rendibilidade superiores às dos títulos de dívida pública. Faz sentido que uma parte seja investida dessa forma. Tem de haver um equilíbrio. Não me pergunte qual deve ser a percentagem, porque não sei. Uma redução total parece-me arriscada. O argumento é que, quando olhamos para séries de 40 ou 50 anos, as ações apresentam taxas de rendibilidade superiores às obrigações. O horizonte dos responsáveis políticos não é, porém, de 40 ou 50 anos.

A rentabilidade não devia também ser uma preocupação? Em Portugal, quando olhamos para os resultados dos PPR, são miseráveis na sua maioria. Às vezes até parece que se tenta utilizar os dinheiros da Segurança Social para resgatar PPR com pouco investimento e pouca rentabilidade. Como é que se ultrapassa isto?

São miseráveis, sim. Hoje, a rentabilidade do FEFSS deverá superar a de muitos PPR, que tendem a apresentar resultados muito baixos. Mas as questões de rentabilidade são muito conjunturais. Não se pode avaliar uma estratégia de investimento apenas por um período favorável.

Também surge ciclicamente uma discussão sobre a condição de recursos e sobre se deveria ser alargada a mais prestações do que atualmente. O que pensa dessa possibilidade?

Portugal tem uma escassíssima tradição de avaliação por condição de recursos, os chamados means tests. Esse modelo ganhou maior expressão com o complemento solidário para idosos, em 2005.

O Reino Unido tem uma tradição muito mais longa porque dispõe, há mais de um século, de assistentes sociais no terreno, habituados a visitar as pessoas e a trabalhar dentro das comunidades. Os nossos assistentes sociais estão sentados à secretária. Temos uma enorme dificuldade em verificar as condições de recursos. Isso não significa que a condição de recursos não possa ser alargada. Significa que é preciso capacidade para avaliar a situação real das pessoas e não apenas os dados administrativos.

Portanto, no Reino Unido, a avaliação do património quase que é feita no local, pelas assistentes sociais, enquanto cá nos limitamos sobretudo às declarações de rendimentos?

Provavelmente. Há sempre património que é impossível identificar em qualquer país, como o dinheiro que uma pessoa guarda em casa. Em Portugal, a avaliação assenta sobretudo na informação fiscal e administrativa. O sistema de avaliação dos rendimentos e do património continua muito insuficiente. É muito melhor do que era há dez ou vinte anos: hoje consegue-se identificar património imobiliário e automóveis, por exemplo. Mas continua insuficiente.

Isso não significa abandonar a condição de recursos. Acho é que os métodos de avaliação devem ser aperfeiçoados, evitando também o estigma que existia nos antigos inquéritos assistenciais.

É inevitável que quem está hoje a contribuir vá ter uma pensão inferior no futuro. É uma coisa a que não há volta a dar?
Será inevitável se a esperança média de vida continuar a aumentar e se os restantes parâmetros não mudarem. Mas a esperança de vida não vai aumentar indefinidamente ao mesmo ritmo. Haverá uma altura em que aumentará mais devagar.

Mas, se estamos sempre a dizer que o sistema não tem sustentabilidade e que as pensões vão ser inferiores, para quem entra hoje no mercado de trabalho, isto não é um incentivo para tentar fugir aos descontos?

É um incentivo. É um incentivo para tentar fugir aos descontos, sobretudo entre jovens trabalhadores independentes. Suspeito que existe muito trabalho não declarado à Segurança Social. Houve períodos de evasão contributiva significativa, mas nunca abalaram a tendência do sistema. O efeito cultural e social é provavelmente mais grave do que o efeito financeiro: é o efeito da impunidade, de praticar um ato ilegal e ficar impune. Digo isto sem ter os números à mão.

Quando começaram a preparar o Livro Branco, um dos desafios eram as irregularidades existentes. Vê diferenças nessa manipulação hoje ou continua a ser feita da mesma maneira?

Não sou capaz de fazer uma avaliação completa, mas acho que hoje é uma questão menor. A consideração de toda a carreira contributiva reduziu muito o espaço para a manipulação. No passado, houve pessoas de classe média e média-alta que tentaram contar tempo de serviço desde os 16 anos, alegando que já davam explicações. Não vou dizer os nomes, mas foram grandes figuras nacionais.

Na Caixa Geral de Aposentações havia também o caso dos notários e conservadores. Como uma parte da remuneração vinha dos emolumentos, quando um deles estava a poucos anos de se reformar concentravam-se escrituras no seu serviço para aumentar os emolumentos e, assim, o valor da pensão. A redução do número de atos sujeitos a registo acabou com grande parte dessas práticas.