ENTREVISTA || Miguel Teixeira Coelho, professor universitário e ex-vice-presidente do Instituto da Segurança Social, critica o afastamento do Governo face ao relatório que pediu a Jorge Bravo, sublinhando que se trata de um "erro político de grande dimensão". Em entrevista à CNN Portugal explica também como o modelo proposto pelo Grupo de Trabalho levaria a pensões inferiores às atuais e deixa um alerta: "Podemos viver um novo covid em formato de transição digital”
“Daqui a 20 anos, aquela ideia de que os trabalhadores atuais pagam as pensões dos reformados atuais através das contribuições pode até ter de mudar.” O alerta é de Miguel Teixeira Coelho, economista, professor universitário e antigo vice-presidente do Instituto da Segurança Social, que considera que o relatório coordenado por Jorge Bravo pode já estar “fora de tempo” por não aprofundar o impacto da inteligência artificial e da digitalização no emprego e nas receitas contributivas. “Talvez já não possamos pensar num modelo assim e tenha de ser o Orçamento do Estado, em geral, a assegurar o financiamento. Parece estranho, mas o mundo mudou verdadeiramente.”
O autor de vários trabalhos sobre pensões e proteção social, admite que as contas nocionais propostas pelo grupo de trabalho estabeleceriam uma relação mais rigorosa entre os descontos realizados e os benefícios recebidos, mas rejeita a ideia de que a mudança permitiria pagar pensões superiores sem aumentar o esforço contributivo. Nos cenários propostos pelo relatório, afirma, “a pensão seria inferior” à proporcionada pelo modelo atual. A diferença teria, por isso, de ser obrigatoriamente compensada através de poupança complementar, transferindo parte da responsabilidade do Estado para cada trabalhador: “Não podemos vender gato por lebre”.
Em entrevista à CNN Portugal refere que uma reforma desta dimensão exigiria uma transição de 20 ou 30 anos, protegendo quem se encontra próximo da reforma e garantindo às pessoas com rendimentos mais baixos o regime que lhes fosse mais favorável. E defende também a criação de um fundo financiado anualmente pelo Orçamento do Estado - “eventualmente através de receitas do IVA ou do IRC” - para suportar reconversões profissionais e prestações de desemprego provocadas pela transformação tecnológica. “Podemos viver um novo covid em formato de transição digital”, alerta.
As críticas mais duras são dirigidas ao Governo, que afastou a possibilidade de uma reforma estrutural ainda antes de conhecer as conclusões do grupo de trabalho que ele próprio nomeou. O economista admite que o Executivo discorde das propostas ou considere que o país não reúne condições para as executar, mas sustenta que “ignorar olimpicamente o relatório não faz sentido absolutamente nenhum” e representa “um erro político de uma dimensão gigante”. Pedir um estudo para depois o guardar na gaveta, conclui, apenas prejudica um debate que considera inadiável: “Mais valia não terem pedido estudo nenhum.”
O relatório conclui que Portugal precisa de uma mudança estrutural e propõe a substituição do atual regime por contas individuais nocionais. Concorda com esta solução ou considera que o sistema ainda pode ser corrigido através de reformas paramétricas, como o aumento da idade da reforma?
Não podemos olhar para a proposta do grupo de trabalho de forma segmentada. É uma proposta que deve ser lida integralmente. Fazer uma mudança no primeiro pilar, com a introdução das contas nocionais, sem mexer no resto da arquitetura seria problemático, porque essa alteração poderá provocar alguma redução no nível das pensões.
Na sua globalidade, a proposta está alinhada com as recomendações do Banco Mundial, designadamente com os relatórios de 1994 e de 2005. O primeiro assentava em três pilares: um pilar público de repartição, como aquele que agora se propõe com contas nocionais; um segundo pilar, também previsto neste relatório, baseado em contribuições dos trabalhadores e das empresas, com uma certa natureza obrigatória, para regimes de capitalização; e um terceiro pilar de poupança voluntária. O relatório de 2005 acrescentou a garantia de rendimentos mínimos.
Este documento está também alinhado com a visão de reforma que tenho defendido desde 2013, com contas nocionais e uma componente de capitalização. Mas há um tema importante: quando comecei a defender este modelo, em 2010 ou 2011, o problema central era o envelhecimento da população e a inversão da pirâmide etária. Hoje estamos confrontados com uma realidade muito mais complexa, relacionada com a transformação das relações laborais, a digitalização, a inteligência artificial e o impacto que tudo isso terá na economia.
Diria que este relatório seria um bom contributo para resolver os problemas que antecipávamos em 2015 ou 2020. É insuficiente, porém, para nos dar uma projeção de longo prazo sobre os novos problemas que agora enfrentamos.
Considera, então, que o relatório já está desadequado do contexto atual?
O relatório está alinhado com aquilo que todos pensávamos em 2010, 2015 ou 2020, mas, à luz das mudanças dos últimos dois ou três anos em matéria de inteligência artificial e de digitalização das economias, poderá já não responder verdadeiramente aos problemas de longo prazo da Segurança Social. Tem contributos muito válidos, mas pode já estar fora de tempo.
O diagnóstico de que o envelhecimento e a inversão da pirâmide etária vão dificultar o financiamento do sistema atual apenas com as contribuições dos trabalhadores parece-me inequívoco. Agora, há um problema adicional. Não sabemos se, daqui a cinco anos, o mercado de trabalho estará completamente diferente. Teremos custos de transição: será necessário reconverter pessoas que exerciam determinadas profissões para atividades completamente distintas e poderemos sofrer quebras enormes da receita contributiva associada ao trabalho, mesmo que temporárias.
As reflexões que fiz no passado - quando dizia que havia cerca de um trabalhador e meio por cada pensionista, quando seriam necessários pelo menos três, ou que dentro de 30 ou 40 anos a pensão poderia representar apenas 40% do salário - partiam do pressuposto de que a arquitetura das relações laborais permaneceria relativamente estável. Agora antevejo uma forte disrupção.
Podemos ter o PIB e a produtividade a crescerem com menos trabalhadores no mercado de trabalho, acompanhados por uma distribuição cada vez mais desigual entre capital e trabalho e também entre os próprios trabalhadores. Provavelmente teremos trabalhadores de nicho e de ponta a ganhar muito dinheiro e outros a ganhar muito pouco. É complexo antecipar tudo isto, mas o relatório peca por não abrir a porta a esta discussão.
Daqui a 20 anos, aquela ideia de que os trabalhadores atuais pagam as pensões dos reformados atuais através das contribuições pode até ter de mudar. Talvez já não possamos pensar num modelo assim e tenha de ser o Orçamento do Estado, em geral, a assegurar o financiamento. Parece estranho, mas o mundo mudou verdadeiramente.
Se assumirmos que o modelo tradicional de trabalho se mantém, qual seria o efeito das contas nocionais sobre o valor das pensões?
Tudo o resto constante e mantendo-se o mesmo nível de contribuições, o primeiro pilar conduzirá muito provavelmente a pensões mais baixas. Recordo que, dos 34,75% da Taxa Social Única, aproximadamente 20 pontos percentuais são destinados à pensão de velhice.
Se colocarmos esses 20% do salário numa conta nocional e admitirmos uma capitalização de 4% ou 5% ao ano, quando a pessoa chegar aos 67 anos teremos de aplicar uma tábua de mortalidade. Já fiz exercícios com a tábua TV 88/90 e, mesmo sendo uma tábua relativamente antiga, uma pessoa teria, em média, uma pensão inferior à que recebe com o sistema atual.
Essa redução seria compensada pela poupança complementar: a componente de capitalização para a qual as pessoas também descontariam, através de mecanismos como o programa Grão a Grão, o auto-enrolment ou os PPR.
O que é, exatamente, uma tábua de mortalidade?
É uma tabela estatística que nos dá a probabilidade de uma pessoa morrer em determinada idade. A TV 88/90, por exemplo, é uma tábua francesa construída a partir das estatísticas de 1988 a 1990. Permite-nos estimar a probabilidade de uma pessoa que chega aos 67 anos ainda estar viva aos 90. É com base nessa probabilidade que se calcula a forma como o valor acumulado será convertido numa pensão.
As simulações do relatório mostram que um trabalhador com salário médio e 40 anos de descontos recebe, em valor esperado, 1,75€ em pensões por cada euro que financia - uma transferência positiva de 74,8%. Isto significa que o sistema é excessivamente generoso para esta geração e deixa a fatura à seguinte?
Fiz esse exercício em 2013, usando pensões de beneficiários reais. Estudei as contribuições que essas pessoas tinham feito e a pensão a que tiveram direito. Em grande parte dos casos, se aplicasse um modelo de capitalização puro, como se fosse uma seguradora, teriam direito a cerca de 60% da pensão que receberam.
Introduzir o pilar nocional significa convergir para uma situação deste género: tornar mais correta a relação entre as contribuições e os benefícios. Isso reduzirá potencialmente o valor das pensões do primeiro pilar, procurando-se compensar essa redução com a componente complementar.
Ao reduzir a responsabilidade do Estado, também se reduz a necessidade de cobrar impostos para cobrir os desequilíbrios e libertam-se meios para dinamizar a economia. Mas é preciso ser transparente. Por vezes, passa-se a ideia de que esta é uma solução milagrosa e de que todos ganharão mais contribuindo o mesmo. Não é isso que está em causa. Estamos a redistribuir responsabilidades: o Estado ficará com menos responsabilidade e cada pessoa terá mais responsabilidade individual. Não podemos vender gato por lebre.
Uma reforma desta dimensão não pode ser feita num ou dois anos. A transição exigirá 20 ou 30 anos.
O novo sistema deveria aplicar-se apenas a quem começa agora a trabalhar ou também a quem já tem uma carreira contributiva?
Admitiria que o novo sistema fosse aplicado a quem começa agora a trabalhar. A quem já está numa fase muito avançada da carreira contributiva - por exemplo, com 25 ou 30 anos de descontos - o novo modelo não se aplicaria. Para quem estivesse numa fase intermédia, entre os 10 e os 25 ou 30 anos de contribuições, poderia aplicar-se uma espécie de modelo misto.
Defendo também que, para pensões até ao salário mínimo, as pessoas deveriam ter a garantia de que se aplicaria o modelo antigo caso este fosse mais favorável. Até um determinado nível de rendimento - o salário mínimo ou um salário e meio, por exemplo - o beneficiário ficaria com o melhor dos dois modelos. Isso permitiria uma transição mais suave ao longo do tempo.
Tem defendido a criação de um novo fundo de estabilização para responder à transição digital. Como funcionaria?
Precisamos de abrir a discussão sobre a transição digital. Defendo a criação de um fundo de estabilização dirigido a esse problema, que, ao fim de cinco, sete ou oito anos, tivesse um valor suficiente para responder às consequências da transformação do mercado de trabalho.
Na minha opinião, deveria receber uma dotação anual do Orçamento do Estado. Uma parcela do IVA ou do IRC poderia contribuir para o alimentar. Seria um fundo diferente do atual Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social, que está relacionado com as pensões. Este serviria para financiar planos de formação e subsídios de desemprego de emergência. Podemos viver um novo covid em formato de transição digital. Isso preocupa-me muito.
O grupo de trabalho também se esqueceu, em certa medida, de um quinto pilar importante: a dependência, os cuidados continuados e a saúde associados ao envelhecimento. É um tema que o Banco Mundial já abordava no relatório de 2005.
Diz-se que o sistema está hoje folgado graças ao aumento do emprego e da imigração. Mas estes trabalhadores também vão adquirir direitos futuros. A imigração resolve o problema ou apenas o adia?
Um regime de repartição alimenta-se de uma pirâmide em cuja base existem muitas pessoas no ativo a contribuir para pagar as pensões dos reformados. Essa é a natureza do sistema. Se tivéssemos uma pirâmide bem desenhada, estes problemas não existiriam, porque haveria sempre ativos suficientes para pagar aos reformados.
Se o crescimento da população resultante da imigração não continuar no futuro, voltaremos a ter o mesmo problema. Diria, por isso, que a imigração adiou a materialização de um problema estrutural da nossa economia. Tínhamos cerca de três milhões de contribuintes em 2016 e temos agora quase cinco milhões. É uma diferença abissal e foi ela que permitiu o atual equilíbrio do sistema.
O relatório identifica a subdeclaração de rendimentos e os chamados “pseudo-anos” de contribuições. O sistema atual premeia a informalidade e a fuga às contribuições?
Não é necessário ter 365 dias de contribuições para contabilizar um ano de carreira contributiva. No passado, a situação foi ainda pior: bastava um dia de contribuições para obter um ano no sistema. Isso fez parte de uma época em que era preciso trazer pessoas para o sistema.
Temos de caminhar para uma maior densidade contributiva, e um modelo de contas nocionais prevê isso: 365 dias de trabalho devem corresponder efetivamente a 365 dias de contribuições, naturalmente descontando fins de semana e feriados.
Há outro tema que, para mim, é muito grave: muitos profissionais não fazem contribuições nem para as Finanças nem para a Segurança Social. Existe um grupo restrito de trabalhadores por conta de outrem que não tem alternativa e contribui na plenitude. E, ainda assim, em muitas pequenas empresas haverá contratos em que uma parte do salário é paga por fora. Tudo isto mina o sistema.
O relatório também não simula quanto receberia cada trabalhador num sistema de contas nocionais. Jorge Bravo argumenta que dizer se as pensões seriam superiores ou inferiores seria especulativo. É aceitável propor uma reforma desta dimensão sem mostrar a fatura?
Não concordo. Tenho grande estima pelo professor Jorge Bravo e partilho muitas das ideias sobre as quais tem refletido, mas não seria muito especulativo apresentar algumas simulações.
Se admitirmos que as contas nocionais são capitalizadas a 4% ao ano, aplicarmos a tábua TV 88/90 e considerarmos que, depois da reforma, as pensões são atualizadas a 2% ou 3% ao ano, tudo o resto constante a pensão será inferior à do modelo atual.
Não vou dar um número concreto sem apresentar os cenários. Temos de trabalhar com várias hipóteses e observar as variações. Mas posso garantir que, neste cenário, a pensão seria inferior.
O défice próximo de 2 mil milhões de euros apresentado no relatório resulta da consolidação das contas do regime geral da Segurança Social e da Caixa Geral de Aposentações. Não se está a transferir para a Segurança Social um problema histórico da CGA, depois de o Estado ter passado décadas sem financiar plenamente as pensões dos seus funcionários enquanto empregador?
Já fiz essa consolidação no meu livro de 2019 sobre a Segurança Social, mas, nessa altura, o objetivo era apenas dar uma visão global da proteção social em Portugal. Concordo que se faça esse exercício de análise anual. Não concordo que se misture tudo para retirar conclusões sobre o sistema atual.
Imagine que temos um grupo de doentes sujeito a determinado tratamento médico. Entretanto, criamos um novo tratamento, aplicamo-lo a outro grupo e verificamos que é melhor. Faria sentido misturar as duas populações para retirar conclusões sobre o estado de saúde dos doentes? Não. Temos de separar os dois grupos e analisar aquele que está a receber o novo tratamento.
Se queremos melhorar o sistema atual, não podemos contaminar a análise com o resultado de idiossincrasias históricas do modelo da CGA. Devemos procurar melhorias a partir do sistema atual, em vez de criar uma discussão sobre a origem das responsabilidades e sobre aquilo que está a contaminar o quê.
Estou muito em desacordo com o professor Jorge Bravo nesta matéria, porque esta consolidação não nos ajuda a encontrar um caminho. Gera mais confusão e permite retirar menos conclusões.
Maria Luís Albuquerque apontou recentemente a Suécia, a Dinamarca e os Países Baixos como exemplos. Mas esses países têm salários, níveis de poupança e pensões profissionais financiadas pelas empresas muito superiores aos portugueses. Além disso, a experiência nacional com fundos empresariais - como o da PT, cuja reserva começou a ser consumida quando os rendimentos deixaram de cobrir os encargos anuais - não é animadora, e os PPR raramente constituem um complemento relevante. O que permite acreditar que estes modelos funcionariam em Portugal?
A proposta baseia-se nos modelos desses países, nos seus diferentes pilares, e tem como referência as recomendações do Banco Mundial. Teríamos o pilar público de repartição, com contas nocionais, complementado por um segundo pilar, financiado pelas empresas e pelos trabalhadores, e por um terceiro pilar constituído pelos PPR. É este conjunto que permitiria tornar o sistema público mais sustentável e manter níveis de adequação das pensões mais ou menos próximos dos atuais.
Volto a dizer: esta seria a melhor solução no quadro e no modelo de mundo que tínhamos há cinco, dez ou 15 anos. Hoje poderá já não ser a resposta definitiva, devido às alterações no mercado de trabalho.
Também é verdade que este modelo foi aplicado em países com níveis de rendimento e de desenvolvimento superiores ao nosso. Por isso, a transição portuguesa teria de ser suave. Podemos acreditar que a passagem para um sistema deste tipo libertaria meios para a sociedade crescer mais e convergir mais depressa com os rendimentos do Norte da Europa. O modelo também pode trazer benefícios à economia. Mas a transição não pode ser imediata nem estamos perante uma solução milagrosa para todos os problemas.
Como se garante que a capitalização complementar não beneficia sobretudo quem já tem capacidade para poupar? Para quem recebe salários baixos, uma contribuição adicional pode significar menos dinheiro para pagar a renda ou a alimentação.
Numa fase inicial, teríamos de passar por um mecanismo voluntário. Ouvi falar numa contribuição de 8% para o auto-enrolment, repartida entre empresas e trabalhadores. Isso não é sustentável para salários próximos ou inferiores ao salário médio. São valores incompatíveis com a capacidade dos trabalhadores que recebem o salário mínimo ou 1.200€ a 1.300€.
Eu seria muito modesto inicialmente. Para os salários mais baixos, poderíamos começar, por exemplo, com uma contribuição de 0,25% por parte do trabalhador e de 0,75% por parte da empresa, aumentando-a progressivamente noutros níveis de rendimento. No início, teria de ser uma contribuição simbólica.
Se reduzirmos a TSU, também reduziremos a pensão do primeiro pilar. O bolo e a sua divisão não podem mudar muito, porque as pessoas já suportam contribuições significativas para a Segurança Social e para as pensões num contexto de salários baixos. Essa é a realidade portuguesa e tem de ser considerada.
O relatório propõe um mecanismo de backstop: se as receitas futuras e o Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social deixarem de ser suficientes para cobrir os direitos dos trabalhadores e dos pensionistas, as contas e as pensões serão atualizadas mais lentamente. Há alternativa?
O modelo sueco prevê inclusivamente a possibilidade de reduzir pensões em pagamento. Não tive oportunidade de analisar todas as componentes do relatório, mas é preciso ter muito cuidado com cortes nas pensões que já estão a ser pagas.
Opus-me veementemente, em 2015, à ideia de cortar pensões em pagamento. Não seria uma solução de longo prazo e criaria uma perturbação enorme - recordo a proposta de poupar 600 milhões de euros no sistema. A não ser numa situação de absoluta emergência e de forma temporária, seria uma quebra muito grande do contrato social.
Não sei exatamente o que significa uma atualização mais lenta. Já temos uma regra de atualização das pensões indexada ao crescimento da economia e à inflação.
O relatório critica os bónus extraordinários por aproximarem os rendimentos de pensionistas com carreiras contributivas muito diferentes. Como se concilia essa opção com uma ligação mais rigorosa entre os descontos e a pensão recebida?
Admito que, havendo alguma folga, um bónus anual possa ser simbolicamente positivo para os pensionistas sem grande relevância orçamental de longo prazo. O problema pode ser resolvido através da fórmula.
Se atribuirmos 100€ a quem recebe uma pensão inferior a 1.000€, alguém com uma pensão de 999€ passará a receber mais do que quem tinha uma pensão de 1.001€ e não recebeu qualquer apoio. É possível calibrar o mecanismo com uma bonificação mais gradual, para não prejudicar uns em detrimento de outros.
Estes bónus anuais não são estruturais nem para a pessoa que os recebe nem para o Estado. Não sou muito favorável a este tipo de medidas, mas, dados os valores em causa, também não são o fim do mundo.
O Governo já tinha indicado, antes de conhecer o relatório, que não pretende fazer uma reforma estrutural nesta legislatura. Como interpreta este afastamento, tendo sido o próprio Governo a encomendar o estudo?
Acho-o incompreensível. Tivemos uma proposta de reforma laboral sem um estudo por trás, que eu saiba. Tivemos uma proposta de prestação social única que também não me parece ter sido sustentada por um grande estudo. Agora temos este relatório e outros trabalhos, como o Livro Verde, que dizem muitas coisas semelhantes, e não se retira conclusão nenhuma? Pode dizer-se que o país não está em condições de realizar uma reforma deste género, que se concorda com algumas propostas e se discorda de outras. Agora, ignorar olimpicamente o relatório não faz sentido absolutamente nenhum. É um erro político de uma dimensão gigante.
Além disso, sabendo o que o professor Jorge Bravo pensa sobre esta matéria há muitos anos, se esperavam outras conclusões também não percebo. Já sabiam que o resultado seria aproximadamente este. Pedir um estudo para depois o colocar na gaveta só prejudica a necessidade de olharmos seriamente para o problema. Mais valia não terem pedido estudo nenhum.
Revê-se nas críticas de que o grupo de trabalho foi pouco abrangente e menos plural do que outros constituídos no passado, que chegaram a envolver os sindicatos?
Não me vou pronunciar sobre a constituição deste grupo de trabalho nem sobre a sua pluralidade. Quem olhar para a composição dos vários grupos de trabalho ao longo dos anos retirará as suas conclusões.
