Em setembro de 2014, o líder parlamentar do PSD anunciou que o partido desistia de alterar as regras da Segurança Social, invocando a jurisprudência do Tribunal Constitucional e a indisponibilidade da oposição. Chamava-se Luís Montenegro. Doze anos depois, já Primeiro-Ministro, o argumento que sai dos corredores do seu Governo é o mesmo: falta parceiro, sobra polarização e a ressaca do chumbo da reforma laboral desaconselha aventuras. O país mudou, o sistema mudou, os números mudaram. A justificação para não decidir, não.
Há, porém, uma diferença. Na moção com que disputou a liderança do PSD em 2020 escreveu que "não é possível, nem realista, nem razoável, adiar mais a reforma da segurança social", e que só um tratamento de choque garantiria a sua sustentabilidade. Em 2022 acrescentou que a primeira batalha era conseguir que o debate se fizesse de forma informada, porque aquilo que não se debate não se resolve. Em 2024 ainda se lia "reforma do sistema de pensões". Na moção com que foi reeleito este ano, a Segurança Social perdeu capítulo próprio e sobrou-lhe uma frase entre a saúde e os apoios sociais: modernização, simplificação, proteger melhor. A palavra reforma desapareceu. A linguagem recuou para não ter de ser a política a fazê-lo.
É contra este percurso que se lê agosto. Em janeiro de 2025, o Governo criou um grupo de trabalho para apresentar "medidas tendentes à reforma da Segurança Social". A 18 de agosto apresentou publicamente seiscentas páginas de propostas. Dois dias depois, o Ministro da Presidência declarou o assunto encerrado, enquanto o Ministério do Trabalho abria uma consulta pública que ainda corre. Pede-se ao país que se pronuncie sobre uma matéria que o Governo já deu por encerrada até novas eleições. É o que Bachrach e Baratz chamavam não-decisão, isto é, a face do poder que não decide, mas mantém o tema fora da agenda sem nunca o rejeitar.
Antes da contradição política, porém, há uma disputa contabilística. A Segurança Social fechou 2025 com um excedente de 6.657 milhões de euros, o mais elevado de sempre. O grupo coordenado por Jorge Bravo não descobriu despesa escondida nem receita em falta, alterou sim o perímetro, juntando-lhe as contas da Caixa Geral de Aposentações. Feita a soma, o excedente convertia-se num défice de 1.944 milhões. Não há aqui erro. Há uma escolha – legítima e defensável, mas ainda assim uma escolha. E tudo o que vem depois depende dela.
A CGA tem responsabilidades reais e os funcionários públicos inscritos antes de 2006 adquiriram direitos que o Estado terá de pagar. Para medir o custo público agregado das pensões, somar os dois sistemas não é apenas defensável: é relevante. Outra coisa é usar essa soma para demonstrar um défice intrínseco do regime previdencial da Segurança Social. São duas perguntas diferentes.
Há outra leitura, igualmente sustentável. O défice da CGA não nasceu apenas de um desequilíbrio entre o que os funcionários públicos descontaram e o que recebem. É também consequência do encerramento do regime a novos subscritores, em 2006, que transferiu a base contributiva para a Segurança Social e deixou a despesa onde estava. Em 2025, segundo o relatório, as quotizações e contribuições cobriram cerca de um terço da despesa com pensões da CGA, assegurando o Orçamento do Estado cerca de 59%. Foi o Estado, enquanto empregador, que mudou de bolso as contribuições dos seus trabalhadores. O que sobra é uma responsabilidade pública que o Orçamento financia, num país cuja dívida pública está, segundo o Conselho das Finanças Públicas, em trajetória descendente.
Somar os dois saldos é, portanto, útil para medir a pressão total das pensões sobre o Estado. É menos esclarecedor se a conclusão pretendida for que o regime previdencial está, por si próprio, em défice. Nesse caso, a agregação transfere para o diagnóstico do sistema contributivo um encargo que ele não gerou. E a distinção importa: se o problema é de pressão orçamental global, as respostas possíveis são umas; se é de insuficiência contributiva da Segurança Social, a discussão desloca-se diretamente para contribuições, prestações e idade de acesso.
Depois de encomendar o estudo, o Governo veio alertar que "não vale a pena assustar os portugueses". E a ideia de uma emergência imediata não encontra apoio evidente – pelo menos nos documentos. O Ageing Report de 2024 projeta a despesa portuguesa com pensões a subir de 12,2% do PIB em 2022 até um pico de 15,2% em 2046 e a descer para 10,4% em 2070. Portugal é um dos seis Estados-membros em que a despesa com envelhecimento diminui no horizonte da projeção. E o Pensions at a Glance de 2025 dá a Portugal, para um salário médio com carreira completa desde os 22 anos, uma taxa de substituição líquida acima de 90%, contra 63,2% de média na OCDE.
Uns chamam ilusão ao excedente, outros chamam ilusão ao défice, e ambos têm razão dentro da fronteira que escolheram. Que o excedente existe parece-me pouco disputável; interessa-me mais perceber de onde vem e o que o pode comprometer.
O Conselho das Finanças Públicas mostrou que as contribuições sociais cresceram 8,9% em 2025, apoiadas nas remunerações, no emprego e no número de contribuintes. Parte relevante desse crescimento veio de trabalhadores estrangeiros. Em 2025, entregaram 4,15 mil milhões em contribuições e receberam 822 milhões em prestações; o CFP calcula em 16,3 mil milhões o saldo líquido acumulado entre 2015 e 2025. Desde 2022, o crescimento líquido de contribuintes é explicado sobretudo por população estrangeira; sem ele, a base ativa estaria estagnada. E o INE registou, no segundo trimestre, a taxa de desemprego mais baixa da série e o maior número de empregados desde 2011.
O excedente resulta, portanto, da conjugação de vários fatores: a configuração institucional dos sistemas, uma economia com muita gente empregada, salários a crescer e uma base contributiva alargada por quem chegou de fora. É por isso que é órfão. Há muitos autores disponíveis para explicar o défice projetado; quase ninguém no Governo quer a paternidade do saldo atual. Assumi-la obrigaria a reconhecer que a posição financeira do sistema também depende dos trabalhadores imigrantes, no mesmo ano em que o Executivo endureceu a política migratória e apertou o acesso à nacionalidade.
O próprio Jorge Bravo aponta os fluxos migratórios entre os fatores que explicam os excedentes recentes, ainda que dê mais peso ao efeito contabilístico, e a moção de Montenegro de 2022 dizia, com todas as letras, que a imigração era indispensável à sobrevivência coletiva do país e que aumentava as contribuições para a Segurança Social. Na moção deste ano sobrou que humanismo não é aceitar toda a gente.
Mas o presente está longe de ser uma garantia. Um saldo que depende de quantos trabalham, de quanto ganham e de quantos entram no país resulta de condições de um momento, e essas mudam depressa. A saída de estrangeiros do registo da Segurança Social aumentou 66% em 2025, com mais de 162 mil pessoas a deixar de ter registo ativo; as entradas continuaram acima das saídas, mas recuaram 0,12% face ao ano anterior. A criação de emprego em 2025 ficou perto de metade dos níveis pré-pandemia, o emprego público tem compensado a regressão do privado e as contribuições cresceram à boleia dos salários, que também não estão inscritos na pedra.
O próprio Ageing Report trata a migração como variável de despesa. Um fluxo migratório 33% acima do previsto reduz a despesa portuguesa com pensões em 0,4 pontos do PIB em 2070; um fluxo 33% abaixo agrava-a na mesma medida. É por isso que a política migratória é política de pensões. O acordo de rendimentos é política de pensões. A legislação laboral é política de pensões. Num sistema de repartição, discutir apenas a fórmula da pensão e ignorar a economia que a financia é discutir metade do problema.
O relatório tem, aliás, o mérito de obrigar o país a olhar para problemas que não desaparecem por haver excedente: a adequação das pensões futuras, a equidade entre gerações, a previsibilidade das regras e a pressão orçamental até ao pico projetado. Há propostas que merecem discussão. Arquivá-las sem debate seria tão pouco sério como apresentá-las como inevitabilidades.
Mas se a discussão técnica está lançada, a política fecha-a. Num Governo minoritário e com o Orçamento à porta, o Chega exige a descida da idade da reforma e o PS fez das pensões uma linha vermelha. Durante a semana, várias vozes defenderam uma revisão, entre elas a comissária europeia Maria Luís Albuquerque, antiga Ministra das Finanças de um Governo PSD, que apontou os modelos dinamarquês, neerlandês e sueco e falou numa "preocupação objetiva" com os pensionistas portugueses.
Nada disto obriga um Executivo minoritário a reformar sem votos para aprovar; o próprio relatório defende que uma reforma destas só é credível se sobreviver aos ciclos eleitorais. Mas há uma questão anterior. Destes números não resulta que o regime previdencial esteja hoje perante uma emergência que imponha a sua refundação. Um excedente recorde e uma base contributiva a crescer não eliminam problemas estruturais, nem tornam inútil uma reforma preventiva. Retiram, isso sim, força ao argumento de que é preciso redesenhar o sistema porque ele se encontra já numa situação de insustentabilidade financeira.
Mas há uma conclusão que os números atuais tornam difícil contornar: a sustentabilidade de um sistema de repartição não se decide apenas dentro da fórmula das pensões. Decide-se no emprego, nos salários, no número de contribuintes e numa política migratória coerente com a demografia do país.
É aqui que a contradição de Montenegro deixa de ter saída. O problema não é a decisão de não reformar agora. É ter passado uma década a dizer que adiar seria irresponsável e imperdoável para as gerações seguintes e, quando finalmente dispõe de um relatório encomendado pelo seu próprio Governo, concluir que a solução responsável é esperar pelas próximas eleições.
Pode haver explicação legítima para isso. O diagnóstico pode ter mudado. As condições políticas podem não existir. Pode até entender-se que a reforma é necessária, mas não urgente, e que o consenso vale mais do que a velocidade. Qualquer destas posições é defensável.
O que não é defensável é tratá-las como se fossem a mesma coisa. Se mudou de diagnóstico, deve explicá-lo; se lhe faltam condições, deve dizê-lo.
Um diagnóstico não caduca por deixar de ser conveniente.
