ENTREVISTA || Professor de Direito Internacional na Universidade da Austrália Ocidental, Philipp Kastner está otimista quanto às organizações internacionais que continuam a trabalhar pela paz de diferentes formas em diferentes regiões do mundo – mas muito menos otimista quanto à proximidade de acordos de paz que ponham fim aos grandes conflitos da atualidade, à cabeça a guerra da Rússia na Ucrânia e a guerra de Israel em Gaza
Numa conversa a dois tempos sobre processos de paz e a arquitetura de pacificação do pós-Guerra Fria, Kastner dá exemplos de acordos de paz bons e menos bons que encerram lições para os intervenientes de hoje – como o acordo de Moçambique assinado em Roma em 1992 e o acordo abrangente para o Bangsamoro, assinado nas Filipinas em 2014, por oposição ao acordo de Dayton para a Bósnia, mediado pelos EUA em 1995, que "acabou com a guerra, mas não trouxe a paz".
A conversa teve como ponto de partida um artigo de opinião que o especialista publicou há duas semanas, sobre o acordo de paz que o Ruanda e a República Democrática do Congo (RDC) acabam de assinar em Washington. Mediado pela administração Trump, envolve ganhos económicos para os EUA, num paralelismo com o acordo de minerais críticos assinado com a Ucrânia em abril em troca da continuidade do apoio norte-americano a Kiev. "Seria obviamente útil se um intermediário, que é o que a administração Trump afirma ser, tivesse como principal objetivo resolver o conflito e não ganhar algo com um 'acordo' de paz."
Acima de tudo, ressalta o investigador de resolução de conflitos armados, é preciso "criatividade" e também perceber que "pôr fim a conflitos a níveis muito locais funciona como um ponto de partida muito importante para acabar com guerras". Até porque, "se algumas figuras-chave da política mundial podem tentar corroer o sistema, outras podem fazer o contrário".
Num artigo recente, aponta as quatro coisas necessárias para o sucesso de um acordo de paz – um compromisso sério das partes, formulações exatas, prazos claros e fortes disposições de implementação. Desse ponto de vista, como podemos analisar o potencial de paz na Ucrânia com base no ultimato feito por Donald Trump à Rússia, para que assine um acordo de paz em 50 dias sob ameaça de uma guerra tarifária?
A paz, incluindo o quadro para a negociar, tem de ser negociada pelas partes e não ditada ou imposta. Uma paz duradoura não pode ser imposta por um terceiro ator. Pode ser útil alguma pressão externa, especialmente por parte de atores poderosos que possam influenciar o comportamento das partes em conflito e levá-las à mesa das negociações. Mas o estabelecimento de prazos não é útil e não funcionou de forma efetiva no passado.
Esse artigo centra-se no recente acordo de paz entre a República Democrática do Congo (RDC) e o Ruanda, mediado pela atual administração dos EUA – ao qual aponta uma "complicação particular", dado que Washington está a "perseguir os seus próprios interesses económicos", em vez de ser um mediador neutro. Algo semelhante aconteceu em abril, quando Trump pressionou Kiev para obter um acordo de minerais em troca da continuidade do apoio dos EUA. Quão viável é a paz quando se lida com um governo transacional como o de Trump?
Acabar com um conflito armado é sempre uma opção. Dito de outra forma: a paz é sempre possível, mesmo que um ator poderoso como os EUA esteja focado nos seus interesses nacionais. Mas os EUA não são parte direta em nenhum destes conflitos – e Trump claramente não está a conseguir tudo o que deseja em nenhuma das situações. Dito isto, seria obviamente útil se um intermediário, que é o que a administração Trump afirma ser, tivesse como principal objetivo resolver o conflito e não ganhar algo com um “acordo” de paz.
Existem negociações diplomáticas ditas clássicas, mediadas por políticos, e as que têm como árbitros organizações não-governamentais regionais ou internacionais – aquilo a que académicos como o Philipp chamam “mediadores de paz profissionais”. O que é que a História nos mostra que são as principais diferenças entre uma e outra em termos de processos de paz e dos seus resultados?
Depende muito do conflito em si. Eu diria que as negociações diplomáticas “clássicas” mediadas por Estados terceiros tendem a funcionar melhor no contexto de conflitos “clássicos” entre Estados. Isto baseia-se na ideia, ainda que muitas vezes simplista, de que os estadistas – e aqui estou a utilizar conscientemente a palavra masculina, uma vez que normalmente são homens – podem levar outros estadistas à razão e, assim, pôr fim a um conflito. O outro fator é que dois Estados podem praticamente concordar em não continuar uma guerra, mas não têm de viver um com o outro. Por outras palavras, não têm de coexistir no mesmo espaço político, como no caso dos conflitos armados internos.
O que complexifica ainda mais eventuais negociações de paz?
Sim, um dos principais problemas é que a grande maioria dos conflitos armados contemporâneos não é travada entre Estados, mas sim no interior dos mesmos – o caso Rússia/Ucrânia é uma exceção recente e muito rara a esta regra. As negociações de paz entre dois Estados já são difíceis, mas no contexto de conflitos armados internos, é necessário envolver múltiplos atores – frequentemente um governo, diferentes grupos armados que podem representar diferentes grupos étnicos, atores da sociedade civil, etc – o que torna as negociações muito mais complexas.
São poucos os Estados que poderiam atuar de forma credível e eficaz como mediadores neutros na guerra Rússia-Ucrânia, pelo que uma organização internacional ou uma ONG especializada estaria talvez em melhor posição para facilitar as negociações"
Estas negociações necessitam de mais tempo e são conduzidas a vários níveis, podendo também ser mediadas por diferentes atores – Estados, organizações internacionais e Organizações Não-Governamentais (ONG). Por exemplo, o acordo de 2012 sobre o Bangsamoro entre o Governo das Filipinas e a Frente Moro de Libertação Islâmica, que constituiu um marco ao fim de décadas de conflito armado em Mindanao, foi mediado por atores estatais e não-estatais e envolveu as comunidades locais.
Por outras palavras, os dois tipos de mediação – por vezes em simultâneo – continuam a desempenhar um papel e podem conduzir a bons resultados.
Em 2022, após a invasão em larga escala da Ucrânia pela Rússia, escreveu que “os políticos nem sempre são os melhores mediadores [de paz]”, à data no contexto da atuação do presidente turco, Recep Tayyip Erdogan, enquanto mediador. Quais são os países mais bem posicionados para tentar mediar o fim deste conflito?
Pode ser útil se o mediador tiver alguma influência sobre as partes, como, por exemplo, os EUA tiveram quando elaboraram o Acordo de Paz de Dayton, em 1995, que pôs fim à guerra na Bósnia-Herzegovina. Mas eu diria que um ator relativamente neutro, sem interesses específicos no conflito e na forma como este é resolvido, continua a ser preferível.
De facto, em comparação com as organizações não-governamentais e os pequenos Estados neutros que não têm interesses específicos na respetiva região de conflito, o estilo e a estratégia de mediação dos Estados terceiros mais poderosos estão mais frequentemente ligados à sua influência política, militar e económica sobre as partes em negociação.
E quem poderia assumir esse papel no caso da Rússia e Ucrânia?
São poucos os Estados que poderiam atuar de forma credível e eficaz como mediadores neutros na guerra Rússia-Ucrânia, pelo que uma organização internacional ou uma ONG especializada estaria talvez em melhor posição para facilitar as negociações neste caso. Mas qualquer organização mediadora tem de merecer a confiança de ambas as partes, o que constitui um enorme obstáculo inicial que tem de ser ultrapassado. E neste caso, parece improvável que a ONU ou uma ONG com sede no Ocidente consigam obter essa confiança de Moscovo.
Considerando essa ausência de Estados ou organizações que possam fazer a ponte neste conflito em particular, que caminho para a paz acha que é possível no caso da Ucrânia?
Não é uma tarefa fácil, com toda a certeza. O que eu acho é que, por vezes, perdemos um pouco da nossa capacidade de pensar de forma criativa. Pensamos que, pelo facto de dois presidentes não se sentarem à mesma mesa, não haverá paz.
Há um exemplo que não é, de todo, ideal, mas que foi muito promissor: os Acordos de Oslo, assinados entre Israel e a Autoridade Palestiniana em 1993. Esses acordos não trouxeram a paz, mas foram um passo importante e foram iniciados por ONGs, houve uma espécie de negociações secretas entre atores não-governamentais israelitas e palestinianos que depois contribuíram para a adesão dos atores governamentais.
Este tipo de negociações talvez pudesse funcionar também no caso da Rússia e da Ucrânia – sendo que é obviamente mais difícil na Rússia, por ser um Estado autoritário e repressivo. Mas talvez fosse possível encontrar um grande número de intervenientes empenhados na paz que não estejam completamente submersos pela propaganda. Além disso, há atores externos que poderiam tentar facilitar este processo. Talvez esta hipótese não tenha sido suficientemente apoiada e talvez pudéssemos dar mais ênfase a este aspeto.
Quando fala de atores externos refere-se a quem, à UE?
Estava a pensar na China, a China poderia desempenhar um papel mais ativo.
Recentemente, um ministro chinês disse às autoridades europeias que a Rússia não pode perder a guerra, caso contrário os EUA ficarão mais livres para se focarem no Indopacífico. Isto leva-nos de volta à questão dos interesses nacionais dos diferentes atores, que os impede de serem mediadores neutros...
Sim, há esse lado dos interesses políticos e depois há o problema que temos sempre que é o económico. A guerra é um negócio muito lucrativo para muitos atores. É claro que os EUA e a Europa devem apoiar a Ucrânia com armamento, mas há muito dinheiro envolvido para os fabricantes de armas, essa é a realidade e é muito problemática. A curto prazo, a guerra é um desperdício de dinheiro, mas estimula a economia de alguma forma e alguns atores ganham muito dinheiro. Mas claro que também há muitos atores que não estão interessados nesta guerra.
Não é porque um dos lados iniciou uma guerra ilegal, uma guerra de agressão, que a paz não pode ser negociada. Não estou a dizer que as preocupações da Rússia são legítimas, longe disso, mas talvez possam ser abordadas para se conseguir chegar a um fim"
Poderíamos debater as razões pelas quais as sociedades gastam tanto dinheiro em equipamento militar e armas. Para quem acredita no multilateralismo estes não são tempos bons, mas também os tratados sobre armamento são possíveis, diferentes acordos para tentar controlar a venda de armas e colocar mais ênfase nisto, mais ênfase em tornar o negócio da guerra menos lucrativo. Agora, a curto prazo, claro que isso não ajuda ninguém na Ucrânia, porque a guerra continua, o país continua a ser bombardeado.
Quando digo que a China pode desempenhar um papel ativo, refiro-me aos atores externos com algum poder de influência sobre a Rússia em particular. Penso que, coletivamente, poderíamos tentar perceber que, mesmo que alguns atores possam ter algo a perder a curto prazo se a guerra não continuar, isso não significa que não devamos tentar acabar com esta guerra à mesma. Neste momento, existe uma mentalidade muito forte de competição, de desconfiança e de confronto entre atores poderosos muito importantes, e penso que podemos tentar, de alguma forma, afastar-nos disto e adotar uma mentalidade de maior cooperação e colaboração, tentando também resolver as questões subjacentes.
Que questões?
A Rússia alega estar a agir em autodefesa. Isso não é certamente uma desculpa ou uma justificação para o que está a fazer, mas todas as guerras começam, de alguma forma, com este argumento da legítima defesa. Não é porque um dos lados iniciou uma guerra ilegal, uma guerra de agressão, que a paz não pode ser negociada. Não estou a dizer que as preocupações da Rússia são legítimas, longe disso, mas talvez possam ser abordadas para se conseguir chegar a um fim.
Há pouco invocou o Acordo de Dayton – há especialistas que defendem que esse acordo contribuiu para o enraizamento das forças opostas envolvidas no conflito. E 30 anos depois de ter sido assinado, as tensões nacionalistas e étnicas estão novamente ao rubro na Bósnia...
Eu sou um desses especialistas. Isto é uma questão muito mais complicada do que se poderia resumir numa frase, mas creio que há três pontos importantes. Os EUA desempenharam um papel importante enquanto mediadores, mas ultrapassaram os limites da mediação ao forçarem as partes a negociar, exercendo grande pressão sobre elas, basicamente disseram: ‘Não saem daqui de Dayton enquanto não alcançarem um acordo’.
As partes em conflito não conduziram o processo, que foi de facto muito conduzido pelos EUA, no que os especialistas classificam como negociação dura. Logo, o acordo acabou com a guerra, mas não trouxe a paz. E aqui tudo depende muito do que se entende por paz, porque existe paz negativa e paz positiva – a primeira caracterizada pela ausência de violência, a segunda pela justiça, pela harmonia social, em que as pessoas têm realmente a sensação de que estão a viver em paz.
No caso do Acordo de Dayton, ele pôs fim ao conflito armado, mas consolidou as divisões e não ajudou a longo prazo. O acordo deveria ter sido revisto, mas era um processo complicado de voltar a abrir.
E agora temos a Rússia acusada de alimentar estas tensões latentes na Bósnia para ter uma posição negocial melhor no que toca à Ucrânia. Ao mesmo tempo, também vemos a Rússia envolvida em pelo menos dois dos grandes conflitos da atualidade – a Ucrânia sendo o mais óbvio, mas também no Sudão, por via do Grupo Wagner. Isto traz à memória as guerras por procuração que tiveram lugar durante a Guerra Fria, sobretudo em África, entre os EUA e a União Soviética… No que toca aos esforços de paz, estamos a viver uma nova Guerra Fria?
Diria que, no que toca à Guerra Fria, havia dois blocos muito claros, o que tornava outros aspetos muito claros também, muito mais claros do que agora. Até certo ponto, agora também temos guerras por procuração, mas muito mais complicadas, se pensarmos nos diferentes interesses dos diferentes atores envolvidos – como os EUA, o Irão, a Arábia Saudita, a Turquia relativamente ao Médio Oriente, por exemplo.
Hoje nada é claro nem linear, há muitos intervenientes com diferentes interesses, e não sabemos necessariamente de que lado estão. Mas temos tipos de guerras por procuração, a Síria é um bom exemplo. Embora o regime de Bashar al-Assad tenha sido derrubado, a Rússia está fortemente envolvida na Síria. Pensando nos processos de paz e nas negociações, é como referia há pouco, sobre a distinção entre as guerras entre Estados e guerras internas. A Síria esteve em guerra civil, mas com um forte envolvimento de outros atores estatais, tornou-se naquilo a que chamamos um conflito transnacionalizado, e é mais complicado negociar a paz neste contexto, sobretudo quando os atores envolvidos são países poderosos.
Pegando no caso da Síria: assistimos à queda do regime Assad, de uma forma até algo surpreendente e inesperada depois de uma década de guerra civil, e outro regime subiu ao poder sem que houvesse qualquer processo de paz. Lembra-se de casos em que o fim de um regime sem acordos de paz após anos ou décadas de conflito tenha sido bem sucedido?
A vitória militar tornou-se a exceção para acabar com os conflitos armados, o que aconteceu na Síria é realmente a exceção, poucos conflitos acabam assim. Agora estamos numa pausa… Ao dizer isto parece que estou à espera que o conflito rebente, mas não é isso, o que quero dizer é que é uma situação muito volátil. Não estou a dizer que não possa haver um regime mais democrático, representativo e legítimo na Síria; é possível, mas é uma situação muito volátil.
Muitas vezes, os políticos têm pressa em fechar um acordo, mas fechar um acordo não é o mesmo que alcançar um acordo formal de paz duradouro. Claro que há urgência em pôr fim ao conflito armado e, nesse sentido, alcançar um cessar-fogo, mesmo que temporário. Isso é importante, mas não quer dizer que as negociações não continuem"
Estou a tentar lembrar-me de exemplos para lhe dar… No que toca à transição de regimes autoritários para regimes democráticos, podemos falar, por exemplo, nos casos de Portugal e Espanha – foram transições que funcionaram, casos que incluíram algum tipo de processo ajustado de transição, algum tipo de processos que ajudaram a ultrapassar a violência política, e isso é muito importante, quer seja negociado, quer seja trazido por meios militares.
Num podcast da ABC Australia sobre "a arte de fazer a paz", o Philipp e outros especialistas falam desta ideia de uma "abordagem liberal" às negociações e à construção da paz, com base em "conceitos ocidentalizados" de paz e de democracia. É um ponto importante de discutir nestes tempos de enorme turbulência, e em que a confiança nas organizações internacionais – maioritariamente ocidentais – está a decair. Há quem defenda, também por isso, que é altura de reformular o conceito de construção de paz. Concorda?
Já há muitos exemplos e experiências de outros tipos de abordagens à construção e às negociações de paz, a questão é que elas não costumam ter grande atenção dos media – os grandes apertos de mão e os telefonemas de Trump e Putin, conversações políticas de alto nível é que captam a atenção. Mas muitas ONGs e instituições académicas passam muito tempo a investigar e a tentar tirar partido destas diferentes experiências, de conceitos como "paz híbrida", "paz local", "paz do dia-a-dia", "paz popular" – paz que é construída ao nível local, como um primeiro passo.
Paz construída de baixo para cima?
Isso, a paz pode ser construída de baixo para cima. Há pouco mencionei o acordo de paz em Mindanao – estou longe de ser um especialista nesse processo, mas penso que é um bom exemplo deste tipo de esforços sustentados para ter uma abordagem mais de baixo para cima, que facilite outro tipo de negociações. Não é preciso reinventar a paz em cada situação, mas ao mesmo tempo também não é fácil, é aliás muito difícil, exportar o tipo de lições de Mindanao para as aplicar na Síria, por exemplo. Ainda assim, é possível tirar partido destas experiências.
Muitas vezes, os políticos têm pressa em fechar um acordo, mas fechar um acordo não é o mesmo que alcançar um acordo formal de paz duradouro. Claro que há urgência em pôr fim ao conflito armado e, nesse sentido, alcançar um cessar-fogo, mesmo que temporário. Isso é importante. Mas isso não quer dizer que as negociações não continuem e penso que é importante não acharmos que acelerar algum tipo de acordo é a única opção, ou que essas negociações de alto nível são a única opção, porque há abordagens e experiências que tentam fazer a coisa ao contrário.
Quer dizer, se pensarmos nos povos, é muito raro as pessoas quererem viver num conflito armado, o que querem é obviamente que os combates acabem. A questão hoje é que também há muitos sítios onde a informação não é objetiva, há muita propaganda, o que é problemático. Mas as ONGs têm desempenhado um papel impressionante a tentar alcançar acordos locais, a conseguir, em regiões em particular, reunir as partes para alcançar acordos que ponham fim aos conflitos a níveis muito locais. E isso funciona como um ponto de partida muito importante.
Os conflitos em curso têm vindo a testar os limites do Direito Internacional e a capacidade de ação das ONG de uma forma nunca vista na chamada era pós-II Guerra. Estamos condenados a deixar de acreditar e de depender de organizações como a ONU enquanto guardiãs e precursoras da paz?
Estes são, de facto, tempos muito difíceis para o Direito Internacional e para a ordem global que ele ajudou a manter. Mas não devemos esquecer que o Direito Internacional ainda funciona na maioria das áreas e entre a maioria dos atores. As imunidades diplomáticas são genericamente respeitadas em todo o mundo. Os transportes internacionais - aviação, navegação, etc - funcionam. Os acordos internacionais de investimento e os acordos comerciais, ou a maior parte deles, continuam a ser aplicados. O Tribunal Internacional de Justiça (TIJ) e outros organismos continuam a contribuir para a resolução pacífica de litígios e por aí fora.
Se algumas figuras-chave da política mundial podem tentar corroer o sistema, então outras figuras-chave podem fazer o contrário. As instituições e as estruturas estão criadas e podem muito facilmente recuperar a sua importância e influência"
As agências da ONU continuam a desempenhar um papel importante em muitos domínios, como é o caso da UNESCO, do ACNUR, da FAO, da OMI, AIEA, da OMS, da OMPI... E existem também várias operações de manutenção da paz no terreno que têm um impacto significativo. Além disso, não esqueçamos que as organizações regionais que se baseiam no Direito Internacional são também muito importantes, sendo a UE uma particularmente forte.
Se algumas figuras-chave da política mundial podem tentar corroer o sistema, então outras figuras-chave podem fazer o contrário. As instituições e as estruturas estão criadas e podem muito facilmente recuperar a sua importância e influência. O Direito Internacional e o sistema que ele sustenta sempre foram, até certo ponto, uma questão de crença partilhada.
Estou convencido de que é importante dispor de normas internacionais para distinguir entre condutas legais e ilegais. Mesmo que Israel e o Hamas, por exemplo, possam violar o direito humanitário internacional, é essencial que a sua conduta possa ser avaliada e também criticada com base neste corpo de leis. Há motivos para continuarmos otimistas.
Falava dos Acordos de Oslo, que preconizavam uma solução de dois Estados, hoje aparentemente mais longínqua do que nunca. No contexto de todos estes conflitos que já abordámos, a guerra em Gaza parece ser particularmente complexa, por ter como pano de fundo décadas de ocupação ilegal e de querelas entre as partes. Como é que isto pode acabar? Que papel pode a arquitetura de pacificação desempenhar neste caso? Está otimista?
Não estou muito otimista, mas penso que devemos tentar tudo o que estiver ao nosso alcance para resolver o problema de forma pacífica. O conflito está muito avançado, a tornar-se cada vez mais complicado, e aqui estamos novamente num debate muito político, porque o governo israelita tem o apoio dos EUA e dos países europeus – apesar de haver agora mais críticas, o apoio ainda está lá – e Netanyahu está a tentar manter-se no poder, agradando à extrema-direita... Israel é uma nação muito poderosa em termos militares. Em muitos aspetos, este não é um bom exemplo em que atores externos possam ter impacto e desempenhar um papel mais construtivo.
Primeiro, é importante compreender que se trata de um conflito entre Israel e Hamas e não o povo palestiniano. Mais uma vez, não estou a tentar justificar qualquer ação de qualquer dos intervenientes, mas não é que não tenha havido negociações, houve e foram mais uma prova de que Netanyahu quer ficar no poder, à última da hora voltou atrás e apresentou pedidos e exigências adicionais que o Hamas não pôde aceitar. Basicamente, tem sido um processo várias vezes frustrado, provavelmente porque um acordo deste género não agradaria à extrema-direita israelita... Netanyahu teria perdido esse apoio e não poderia manter-se no poder. Estes são motivos muito pessoais, e razões pelas quais, contas feitas, a guerra continua. E, nesta situação, talvez seja preciso mais tempo para que os mediadores sejam capazes de chegar à conclusão de um acordo.
Os mediadores precisam de ter tempo e confiança, algo que nem sempre existe e que é difícil de conquistar. Mas é possível. Estou a pensar no exemplo de Moçambique, o acordo de 1992 é um bom exemplo de um ator não-governamental, no caso católico, que desempenhou um papel importante como mediador, algo que os atores estatais não tinham sido capazes de fazer até então.
A religião era importante para ambos os atores e o ator baseado na fé era muito respeitado e visto como não perseguindo quaisquer interesses específicos, queria obter ajuda humanitária e fazê-la chegar à população, e queria reunir as partes para iniciar um diálogo. E foi isso que permitiu que o acordo de paz fosse concluído.
Na altura, o caso de Moçambique foi realmente único, ter um ator não-governamental baseado na fé capaz de reunir as partes, mas só foi possível porque esse ator era claramente respeitado pelas partes e ganhou a sua confiança. É algo que deveria ser possível em qualquer conflito, mas não estamos a concentrar-nos suficientemente nisso. Ou num chefe de Estado que pudesse atuar como mediador... Só que é claro que isso não funcionou em Gaza – não até agora.
