A União Europeia já está a utilizar os juros dos fundos congelados para financiar empréstimos de vários milhares de milhões de dólares à Ucrânia, numa altura em que o país luta para se defender da invasão russa.
Três anos de guerra na Ucrânia deixaram a Europa com uma fatura pesada: cerca de 122 mil milhões de dólares em assistência direta, mais outros milhares de milhões investidos nas forças armadas e na indústria de defesa do continente.
Mas a região tem-se recusado, até agora, a tocar nos 229 mil milhões de dólares do banco central russo que se encontram na União Europeia, congelados após a invasão total da Ucrânia por Vladimir Putin em 2022.
No entanto, na semana passada, os legisladores franceses aprovaram uma resolução não vinculativa que apela ao seu governo para utilizar os ativos russos congelados para “financiar o apoio militar à Ucrânia e à sua reconstrução” - especificamente, os próprios ativos e não apenas os juros que estão a render.
Tanto os Estados Unidos como o Canadá já tinham introduzido legislação que permitia aos governos confiscar os ativos russos congelados. Nos seus últimos dias, a administração Biden também tentou persuadir os aliados europeus a confiscarem os fundos russos imobilizados.
Algum progresso nessa frente foi alcançado na semana passada, quando o Parlamento Europeu concordou com uma resolução para confiscar os ativos russos congelados para a “defesa e reconstrução” da Ucrânia. O texto da resolução ainda não foi votado pelos deputados do parlamento.
A UE já está a utilizar os juros dos fundos congelados para financiar empréstimos de vários milhares de milhões de dólares à Ucrânia. Mas os governos europeus continuam hesitantes em confiscar o capital. Como disse o primeiro-ministro do Reino Unido, Keir Starmer, a 15 de março, trata-se de uma “questão complicada”.
Montanha de dinheiro
As preocupações são duas: económicas e jurídicas.
“Não vamos tocar nestes ativos russos”, disse a porta-voz do governo francês Sophie Primas aos jornalistas na quarta-feira passada, alertando que isso poderia criar um precedente perigoso, desencorajando o investimento estrangeiro na Europa, mesmo enquanto o governo examina as vias legais para usar os fundos.
Um país como a China, ciente de que poderia enfrentar sanções europeias se invadisse Taiwan, poderia estar relutante em colocar fundos na região, diz o argumento.
De facto, há anos que a Rússia tem vindo a transferir os seus fundos oficiais para fora dos Estados Unidos, aparentemente receosa das repercussões das suas agressões na Ucrânia e na Geórgia.
Há um precedente para este tipo de ação dos EUA. A Rússia confiscou os bens alemães após a Segunda Guerra Mundial, bem como os bens afegãos e iraquianos, explicou a professora Olena Havrylchyk, economista da Universidade Panthéon-Sorbonne, em Paris, acrescentando que Moscovo não tinha o mesmo receio em relação à Europa.
Nos últimos anos, os bancos centrais europeus expressaram a sua preocupação (envolta em linguagem diplomática) de que a apreensão de fundos estrangeiros poderia “prejudicar o euro como moeda de reserva”, declarou Havrylchyk à CNN.
Mas o apoio continuado à Ucrânia vai continuar a custar dinheiro à Europa - e os juros dos fundos da Rússia não vão ser suficientes.
Esta é uma realidade que os contribuintes europeus terão de aceitar, disse Havrylchyk, se a apreensão do dinheiro da Rússia estiver fora de questão.
Havrylchyk acredita que uma Rússia com armas nucleares nunca concordará em pagar indemnizações como parte de um acordo de paz, pelo que as esperanças de compensação de Kiev devem residir em fundos já nas mãos do Ocidente.
“O mundo não é governado apenas por economistas”, afirmou. “O direito internacional é, acima de tudo, uma questão de justiça e não apenas de direitos de propriedade.”
Preocupações jurídicas
Do ponto de vista jurídico, a hesitação da Europa em confiscar - e não apenas congelar - os bens da Rússia decorre de um dos princípios fundamentais do direito internacional: a imunidade de apreensão dos bens de um Estado no estrangeiro.
A justificação para confiscar o principal dos bens da Rússia seria, portanto, muito importante, afirmou Frédéric Dopagne, professor de Direito Internacional Público na Universidade de Lovaina, na Bélgica, à CNN.
A reparação dos danos causados pela Rússia à Ucrânia e o reforço das capacidades de defesa da Ucrânia contra a agressão são os argumentos jurídicos mais fortes que a Europa pode utilizar, acrescentou.
Quando os EUA aprovaram a Lei bipartidária de reconstrução da prosperidade económica e das oportunidades para os ucranianos em 2024, justificaram a apreensão dos ativos da Rússia nos EUA com base no facto de que seriam utilizados para reconstruir a Ucrânia. E os legisladores franceses que debateram a resolução não vinculativa na passada quarta-feira votaram uma emenda que eliminava explicitamente as disposições relativas à utilização dos ativos russos para financiar a defesa da própria Europa.
Com cerca de dois terços de todos os fundos russos congelados na UE, os riscos - e os potenciais benefícios - são muito maiores para os governos europeus do que para os EUA.
Segundo Dopagne, da Universidade de Lovaina, a hesitação da Europa deve-se em parte à falta de precedentes históricos.
Após a I e a II Guerras Mundiais, a Alemanha derrotada foi obrigada a pagar indemnizações através de tratados internacionais. Mas, mesmo com um cessar-fogo de 30 dias fora de questão para Moscovo, qualquer acordo pós-guerra com a Rússia é uma perspetiva distante, acrescentou Dopagne.
Assim, a questão para os decisores ocidentais sobre a Ucrânia é: “Podemos realmente ter um acordo sobre reparações antes mesmo de termos um tratado de paz?” afirmou Dopagne.
“Seria uma novidade”, acrescentou, ainda que não possa ser excluída.
Necessidade de consentimento unânime
Os argumentos de ambos os lados do debate ainda não atingiram a massa crítica.
Estados como a Bélgica, que detém a maior parte dos bens russos congelados (cerca de 193 mil milhões de dólares, de acordo com o Instituto de Ideias Legislativas, um grupo de reflexão ucraniano), continuam a ter dúvidas, e o apoio de potências económicas como a Alemanha seria essencial para uma maior adesão europeia.
Qualquer ação a nível da UE exigiria quase de certeza o consentimento unânime dos Estados-membros, um resultado improvável, dado o apoio à Rússia nas administrações húngara e eslovaca.
Os funcionários da administração Biden esperavam usar os fundos congelados da Rússia como alavanca nas negociações de paz, forçando Putin a sentar-se à mesa. Com as aberturas entusiásticas de Donald Trump a Moscovo e os primeiros passos em direção a um acordo de paz em três anos de combates, a apreensão europeia do dinheiro da Rússia tem mais probabilidades de matar do que de ajudar nas negociações.
Por agora, o pé-de-meia de Moscovo parece estar a salvo dos bolsos europeus.
*Sérène Nourrisson contribuiu para este artigo
