Estudo da Fundação Francisco Manuel dos Santos conclui que a reforma judicial ficou a meio. Estado-Regulador em Portugal “mudou pouco e nem sempre para melhor”
Em 2011 Portugal caiu na crise das dívidas soberanas e recorreu à assistência financeira internacional. E três instituições internacionais entraram na vida dos portugueses, o Fundo Monetário Internacional, a Comissão Europeia e o Banco Central Europeu. Estava formada a troika.
Entre as várias reformas implementadas, algumas incidiram sobre as entidades reguladoras, as entidades responsáveis pela regulação de setores como a energia, as telecomunicações, transportes ou saúde.
Com a troika veio a Lei-Quadro das Entidades Reguladoras, um quadro de regras destinadas a aumentar a eficiência da regulação, fortalecimento da concorrência e melhoria do sistema judicial. Adicionalmente foi também criado o Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão, em Santarém.
Agora, tendo passado quase uma década desde estas alterações, surge a questão: O Estado Regulador em Portugal mudou com a aprovação da Lei-Quadro das Entidades Reguladoras e com a criação do Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão?
Esta é a pergunta de partida do mais recente estudo da Fundação Francisco Manuel dos Santos (FFMS), “O Estado-Regulador em Portugal: Evolução e Desempenho”, divulgado esta segunda-feira. O documento teve como objetivo a análise da evolução de três reguladores: a Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos (ERSE), a Autoridade da Concorrência (AdC) e a Autoridade Nacional de Comunicações (ANACOM), bem como o potencial de interferência do Estado na missão destas instituições.
Entre algumas das conclusões retiradas, o estudo indica que dez anos depois da introdução da Lei-Quadro das Entidades Reguladoras, o Estado-Regulador em Portugal “mudou pouco e nem sempre para melhor”.
Dentro das três entidades estudadas, os autores concluíram que a ERSE aparenta ser a mais politizada, visto que metade das pessoas nomeadas para a administração tinham experiência política no Governo.
Por oposição, a AdC é a que tem sofrido o maior impacto das cativações, sendo também aquela onde a politização das nomeações menos se nota.
Falta de transparência nas instituições portuguesas
Para a professora Ana Lourenço, a coordenadora do estudo, um dos aspetos mais surpreendentes prendeu-se exatamente com a dificuldade em obter dados relativamente às cativações, ou por outras palavras, as despesas das entidades que de alguma forma ficam condicionadas a autorizações de ministros.
Eles não estão sistematizados. Como tal, fomos obter os dados das cativações a partir das perguntas feitas pelos deputados nas comissões parlamentares, às quais os representantes dos reguladores depois responderam. Não devia ser necessário obter esses dados a partir das audições”, Ana Lourenço.
Ana Lourenço defende que os dados sobre as cativações representam algo que devia ser reportado pelas entidades reguladoras, por quem as faz, ou mesmo pelo Tribunal de Contas.
As dificuldades do estudo não se prenderam só com os dados das cativações. A coordenadora admite que houve uma lista de lacunas de informação, nomeadamente nos dados do contencioso regulatório do Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão.
A somar a estes dados, os autores criticam ainda a falta de transparência no que respeita aos dados dos próprios reguladores quanto ao número de processos, o número de processos em que o regulador vence, os seus recursos financeiros, organizacionais e humanos, ou ainda a falta de bases de dados dos tribunais de primeira instância.
As consequências destas lacunas de informação sistematizada e acessível, por sua vez, acabam por se repercutir nos estudos académicos com peso e importância para a sociedade, garante Ana Lourenço.
Não devia ser necessário pedir os dados e aguardar que estes sejam enviados, já que muitas vezes, dentro das entidades, andam à procura de quem os tem”, Ana Lourenço
Financiamento e autonomia
O tema das cativações suscita ainda outra questão que talvez não seja óbvia. Sendo que a Lei-Quadro das entidades reguladoras prevê a independência financeira destas instituições, por que motivo continuam a existir cativações? Ana Lourenço esclarece que estas retenções de verbas acontecem em relação ao financiamento com origem no Orçamento do Estado, ou ainda das verbas provenientes da utilização de bens no domínio publico.
Neste sentido, a coordenadora do estudo é perentória: “nessa medida, há margem para as cativações e entendemos que esta margem não deveria existir”. O facto de haver a possibilidade de ocorrerem cativações nas entidades reguladoras, essencialmente, traduz-se numa perda de independência.
Para prevenir as interferências com a sua autonomia, uma das soluções propostas pelo estudo é o financiamento das entidades reguladoras através de uma taxa a cargo das empresas reguladas embora, teoricamente, os reguladores se possam financiar de múltiplas formas, garante Ana Lourenço.
Um "céu cinzento com abertas"
O veredicto do estudo quanto ao nível de independência das entidades reguladoras sob análise faz uso de um termo da meteorologia: “um céu cinzento, com abertas”.
Por um lado, a Lei-Quadro estabeleceu regras concordantes com uma maior independência da regulação, como requisitos de competência técnica, aptidão, experiência e formação dos membros da administração dos reguladores; ou ainda regimes de incompatibilidades e impedimentos, obrigatoriedade de transparência e obrigações na prestação de informação.
Por outro lado, existem um conjunto de questões a pesar na rapidez dos processos. Apesar da criação do Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão, muitos processos que envolvem decisões dos reguladores não passam por este tribunal especializado, mas sim por tribunais administrativos.
Temos um tribunal especializado em regulação, mas continuam a existir decisões que não lhe cabem, cabem a outros tribunais com uma demora na resolução dos processos muito maior", Ana Lourenço.
Uma das grandes críticas do estudo assenta no facto do tribunal em causa nem ser verdadeiramente especializado. “Há uma elevada rotação de juízes, portanto, o tempo que seria necessário para eles entrarem na área técnica do direito da concorrência e regulação, não é o tempo suficiente”, esclarece Ana Lourenço.
Além de a seleção dos juízes deixar muito a desejar, a coordenadora destaca a necessidade de alterações às regras do recurso. No que toca às decisões da AdC, só existe uma instância de recurso possível, algo que deveria ser extrapolado aos restantes reguladores, já que o mesmo não acontece quanto às decisões das restantes entidades, admite.
Nestes casos, em última análise, existe o recurso ao Tribunal Supremo de Justiça, mas a professora critica que este não é nem especializado em concorrência, nem dispõe de um quadro de assessores especializados. Isto acaba por chocar com a tradição existente nos outros países, onde os juízes do Supremo Tribunal de Justiça têm, cada um, um quadro de assessoria técnica para auxiliar na tomada de decisões.
